"Personne ne peut contraindre les États" : les limites des COP climat

Onze jours de discussions, 200 pays représentés, 68 544 participants accrédités... Les dirigeants du monde entier sont réunis à Antalya, en Turquie, du 9 au 20 novembre pour le grand rendez-vous annuel de la COP climat. Avec un mot d’ordre : avancer sur la mise en œuvre des engagements climatiques, après un été marqué par des évènements climatiques extrêmes – canicules, incendies et inondations. Pourtant, de l’aveu même de la Commission européenne, les attentes autour de l’évènement sont "faibles". Après des éditions historiques ayant accouché de l'accord de Paris (2015) et plus récemment d'une décision sur la "transition hors des énergies fossiles" à Dubaï (2023), les COP échouent à mettre en œuvre leurs engagements. Pour comprendre ces difficultés, France 24 s’est entretenu avec Yann Robiou du Pont, chercheur à l’université de Bergen (Norvège) et spécialiste des enjeux de justice climatique.  

France 24 : Cette année, seuls 77 chefs d’État sont présents à la session plénière de la COP, alors qu’ils étaient 116 à la COP28. Peut-on parler d’un désengagement des États vis-à-vis de la COP ? 

Yann Robiou du Pont : Certains États sont désengagés vis-à-vis de la COP, et en premier lieu les États-Unis, qui se sont retirés de l'accord de Paris pour la deuxième fois en 2025. Ce retrait envoie un très mauvais signal aux autres pays développés. Mais l’absence de certains chefs d’État au plus haut niveau s’explique aussi par le fait que cette COP se focalise plutôt sur la mise en œuvre de ce qui a été négocié précédemment, avec des discussions très techniques pour lesquelles la présence de chefs d’État n’est pas aussi importante, même si elle est préférable symboliquement. 

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La mise en œuvre porte sur des sujets majeurs, qui sont aussi politiques que techniques, comme la réduction des émissions de gaz à effet de serre et le financement de l’adaptation pour les pays les plus vulnérables. Que peut-on attendre des discussions cette année ? 

On ne s’attend pas à des annonces aussi fortes à l’issue de cette COP que lors des précédentes car les négociations et la recherche de consensus sont très difficiles. Il y a un espoir sur les enjeux d'électrification, avec la proposition de la Turquie et de l'Australie d'adopter un objectif d’électrification visant à ce que 35 % de la consommation d'énergie provienne de l’électricité d’ici à 2035. Encore faut-il s'assurer que cet engagement soit rempli grâce à des énergies décarbonées.

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Sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, le processus itératif prévu par l'accord de Paris contraint les États à revoir régulièrement leurs engagements en la matière, via les contributions déterminées nationalement (CDN). Actuellement, on rentre dans un cycle de revue de ces engagements pour 2035. Ces discussions, qui portent sur l'atteinte des objectifs d'émission, de financement, d'adaptation et de compensation, ne débouchent pas sur des résultats immédiats susceptibles de faire les grands titres, mais elles restent nécessaires. 

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En septembre, le Programme pour l’environnement des Nations unies (PNUE) a averti que "la fenêtre pour maintenir l'objectif de 1,5 °C [était] en train de se refermer". Malgré cette perspective, la mise en œuvre concrète des engagements tarde à venir. Pourquoi, selon vous ? 

La COP21 avait fixé cet objectif très ambitieux des 1,5 °C, mais rappelons que cette décision historique a été adoptée après plusieurs décennies de négociations. La temporalité de la diplomatie entre États ne correspond pas à l’urgence actuelle. Au moment de l’accord de Paris, on allait vers 3,6 °C de réchauffement d'ici la fin du siècle, alors qu’aujourd’hui on va vers les 2,6 °C. Les efforts restent insuffisants, évidemment, mais ça montre qu’il y a quand même un impact. 

Mais la COP n’est pas la seule responsable de ces résultats décevants : elle est plutôt le reflet d’un rapport de force entre États qui ont des intérêts divergents. D'un côté, les pays les plus vulnérables, notamment les îles du Pacifique, demandent des financements pour l'adaptation et une sortie des énergies fossiles. De l'autre, beaucoup d'États développés, qui ont une responsabilité historique dans les émissions de gaz à effet de serre, manquent de volonté politique. Les pays exportateurs d'hydrocarbure, l’Arabie saoudite en tête, obstruent les négociations. Mais dans le système onusien, personne, y compris Antonio Guterres, le secrétaire général, ne peut contraindre les États à faire quoi que ce soit. 

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La prise de décision par consensus, qui exige qu’aucun État ne s’oppose formellement à une décision par la COP pour qu'elle soit adoptée, est-elle susceptible d’évoluer ? 

C'est discuté parmi les acteurs de ces COP. Actuellement, beaucoup d’énergie diplomatique est dédiée à la recherche de consensus, qui augmente la portée de l'action climatique mais limite sa rapidité. Le cadre de la COP n'empêche pas des pays d’avancer plus rapidement sur des sujets clés s’ils le souhaitent. C’est ce qu’on a vu au printemps lors de la conférence de Santa-Marta, qui a réuni une cinquantaine d’États autour de la sortie des énergies fossiles. 

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Pour tous ces acteurs qui souhaitent remédier au manque d’ambition des États, qui incluent aussi des acteurs économiques, l’Accord de Paris et les objectifs fixés restent une boussole. 

L’Accord de Paris ne prévoit pas de sanction pour les États qui ne respecteraient pas leurs engagements. À défaut, quels mécanismes peuvent contraindre les États à agir ? 

Du point de vue du droit international, l’Accord de Paris est contraignant, mais il n’y a pas de cour de justice dédiée à la mise en œuvre. Il n’y a pas de mécanisme de contrainte directe. 

Durant les COP, la contrainte va venir du mécanisme donnant-donnant lors des négociations, où les États peuvent exercer des pressions diplomatiques pour pousser à plus d’action. 

En dehors de ces arènes de négociations, les États sont aussi redevables devant leurs juridictions et les tribunaux internationaux. En France, il y a eu "l’Affaire du siècle", dans laquelle l’État a été condamné pour non-respect de ses engagements de lutte contre le réchauffement climatique, et la condamnation de TotalEnergies pour non-respect de son devoir de vigilance. En 2024, la Suisse a été condamnée pour l’insuffisance de son action climatique dans l’affaire des "Aînées suisses" par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui a considéré que cela constituait une violation des droits humains. Un procès similaire, dit de la "Part Juste", est en cours contre la France. Ces exemples montrent qu'il est possible de se mobiliser à l'échelle nationale, surtout dans les sociétés démocratiques où on peut tenir l’État responsable par la voie judiciaire et influer les décisions prises par le vote.