Mit dem Ständemehr wird der Kampf um die EU-Verträge zur Zitterpartie

Mit dem Ständemehr wird der Kampf um die EU-Verträge zur Zitterpartie

Gilt für das EU-Vertragspaket das Ständemehr, wäre der Ausgang der Abstimmung laut einer Economiesuisse-Studie selbst bei 55 Prozent Zustimmung pure Lotterie. Sind sich Volk und Stände uneinig, wäre das für den nationalen Zusammenhalt in jedem Fall eine Belastung.

02.11.2026, 05.30 Uhr

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Der 6. Dezember 1992 war einer der wichtigsten Abstimmungssonntage der Schweizer Geschichte. Das Nein zum EWR-Beitritt gilt als Startpunkt für den Aufstieg der SVP und stand am Anfang des bilateralen Wegs. Nur eine hauchdünne Mehrheit von 50,3 Prozent lehnte den EWR ab, und doch war die Vorlage völlig chancenlos. Der Grund: Das Abstimmungsverhalten der kleinen ländlichen Kantonen in der Deutschschweiz und der bevölkerungsreichen Stände und der Romandie ging noch weiter auseinander als bei aussenpolitischen Vorlagen üblich. Nur bei einem landesweit sehr hohen Ja-Anteil von 59,8 Prozent der Stimmenden wären genügend Kantone vom Nein- ins Ja-Lager gekippt, damit auch das Ständemehr erreicht worden wäre.

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34 Jahre später fragen sich die Politiker im Bundeshaus, ob sich die Geschichte wiederholen könne. Darum streiten sie erbittert darüber, ob die neuen EU-Verträge bei der Volksabstimmung dem Ständemehr oder nur dem einfachen Volksmehr unterstellt werden sollen. Da die Bundesverfassung für das Vertragspaket kein Ständemehr vorschreibt und die Rechtslage umstritten ist, spielen auch politische Erwägungen eine wichtige Rolle: Wie hoch wäre die Hürde eines Ständemehrs für das EU-Paket wirklich? Welche Lehren lassen sich aus früheren Abstimmungen ziehen? Und was wären die Folgen für den nationalen Zusammenhalt?

Ständemehr schmälert Chancen

Dass eine Mehrheit des Stimmvolks anders entscheidet als eine Mehrheit der Stände, kam in der Schweiz seit 1866 bloss vierzehnmal vor. Doch in der Aussenpolitik sind solche Konflikte am häufigsten. Eine Faustregel besagt, dass eine europapolitische Vorlage ein Volksmehr von 55 Prozent erreichen muss, damit sie das Ständemehr schafft. Der Grund: Das Tessin und neun kleine Deutschschweizer Kantone stimmen klar EU-skeptisch, während die Romandie und bevölkerungsreiche Stände aus der Deutschschweiz als EU-freundlich gelten. Am Ende entscheiden die «Wechselkantone» dazwischen, ob eine Mehrheit von 12 der 23 Standesstimmen resultiert. Die Erfahrung zeigt, dass diese nur ins Ja-Lager fallen, wenn der landesweite Ja-Anteil hoch genug ist.

Laut einer unveröffentlichten Studie des Instituts Sotomo, die der Politgeograf Michael Hermann für den Wirtschaftsdachverband Economiesuisse erstellt hat, ist die Ständemehr-Hürde beim EU-Paket wohl höher als die alte Faustregel besagt. Die Studie simuliert mögliche Ausgänge der EU-Abstimmung, in denen die einzelnen Kantone jeweils unterschiedlich abstimmen. Resultat: Bei einem Volksmehr von 54,7 Prozent würde das Ständemehr nur in jeder zweiten Simulation erreicht. Mit anderen Worten: Selbst wenn knapp 55 Prozent der Stimmbürger den EU-Verträgen zustimmen, käme der Ausgang der Abstimmung einer Lotterie oder einem Münzwurf gleich. Erst bei einem Ja-Anteil von 57 Prozent steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die Vorlage das Ständemehr schafft, auf über 90 Prozent.

Insgesamt zeigt die Simulation, dass das Ständemehr die Aussichten für die Vorlage stark trübt. Selbst wenn die Chance für ein Volks-Ja bei hohen 80 Prozent liegt, überwindet das Paket in weniger als 20 Prozent der Simulationen das Ständemehr. Das heisst: Mit dem doppelten Mehr sinkt die Erfolgschance der Vorlage um mehr als drei Viertel.

Konzentration auf Wackelkantone

Hermanns Kalkulationen basieren auf den europapolitischen Abstimmungen seit 1992 sowie auf Umfragedaten zum EU-Vertragspaket und zur SVP-Nachhaltigkeitsinitiative. Das Modell beruht auf Annahmen zum Konfliktmuster, zur Zusammensetzung der Stimmbevölkerung oder zur Mobilisierung.

Andere Modelle kommen zu anderen Ergebnissen, bestätigen aber die Tendenz: Der Berner Politikwissenschafter Fabio Wasserfallen hat für das Institut Leewas aufgrund der Abstimmungen über die Bilateralen II und die Konzernverantwortungsinitiative errechnet, dass das EU-Paket das Ständemehr ab einem Volksmehr von 55,1 Prozent erreichen dürfte. Der ebenfalls in Bern lehrende Politologe Adrian Vatter erklärte im Frühling, ein Volksmehr von «mindestens 55 Prozent» sei erforderlich.

Einig sind sich die Politologen, dass das doppelte Mehr zu einer Konzentration des Abstimmungskampfs auf die «Wechsel-Kantone» führen würde. Das erlebte die Schweiz schon bei der Abstimmung über den Uno-Beitritt 2002. Trotz einem Volksmehr von 54,6 Prozent erreichte die Vorlage das Ständemehr nur ganz knapp. Befürworter wie Gegner umwarben gezielt St. Gallen, Aargau, Graubünden, Luzern, Zug und Wallis, wo rund tausend Stimmen den Ausschlag gaben.

Bei einer EU-Abstimmung mit doppeltem Mehr hätten Befürworter wie Gegner den Anreiz, die Wechselkantone mit ihren Kampagnen zu überfluten. Bekannt ist dieses Phänomen aus den USA, wo die Präsidentschaftskandidaten in den Swing States um jede Stimme kämpfen, während sie die für den Wahlausgang unbedeutenden Wähler in klar demokratischen oder republikanischen Staaten links liegenlassen.

«Mini-Beitritt» oder «Bilaterale III»?

Der Blick auf frühere europapolitische Abstimmungen zeigt, dass die Ständemehr-Hürde nicht immer gleich hoch ist. Hermann unterscheidet drei Typen: Wenn es um einen Beitritt zum EWR oder (wie bei der Initiative «Ja zu Europa») zur EU geht, ist die Hürde am höchsten. Vorlagen zur Personenfreizügigkeit erreichen das Ständemehr am einfachsten.

Im Mittelfeld liegen die Abstimmungen mit institutionellem Fokus – wie die Bilateralen I und II, die allerdings nur dem einfachen Mehr unterstanden. Die Bilateralen II erreichten 2005 ein Volksmehr von 54,6 Prozent und wären darum im Falle eines obligatorischen Referendums am Ständemehr gescheitert. Diese Konstellation sorgte damals kaum für Diskussionen, obwohl das Schengen-Abkommen die dynamische Rechtsübernahme einführte.

Die Ständemehr-Hürde war für die Bilateralen I und II deutlich tiefer als für den EWR-Beitritt. Das hat Folgen für den Abstimmungskampf: «Wird das EU-Paket als Mini-Beitritt wahrgenommen, dürfte die Ständemehr-Hürde höher sein, als wenn es als Fortschreibung des bilateralen Wegs angesehen wird», heisst es in der Analyse von Economiesuisse. Deshalb sprechen die Gegner bereits von einem «EU-Beitritt durch die Hintertür», während die Befürworter die Verträge «Bilaterale III» nennen.

Fest steht: Ein Szenario wie bei den Bilateralen II, als nur das Volksmehr nötig war, aber die Vorlage am Ständemehr gescheitert wäre, würde heute viel grössere Spannungen zwischen Stadt und Land auslösen. Die FDP-Co-Präsidentin Susanne Vincenz-Stauffacher befürwortet darum die Verträge, aber auch das Ständemehr. Sie erhalte viele Rückmeldungen von unentschlossenen Wählern, die sagten, sie wollten die Verträge ablehnen, wenn die Abstimmung nicht dem doppelten Mehr unterstellt werde, erklärt sie. «Es erstaunt mich, dass flammende Befürworter abstreiten, dass das Ständemehr die Zustimmung im Volk erhöhen könnte.» Michael Hermann hingegen argumentiert, ein allfälliger positiver Effekt auf die Zustimmung werde durch die insgesamt höhere Ständemehr-Hürde mehr als wettgemacht.

Spannungen auslösen dürfte indes auch ein Szenario, in dem die EU-Verträge am Ständemehr scheitern, weil die ländlichen Deutschschweizer Kantone eine klare Volksmehrheit von über 55 Prozent in den Wirtschaftszentren und in der Romandie überstimmen. Laut dem SRG-Wahlbarometer beurteilt die Bevölkerung die Frage womöglich etwas anders, als die Debatte in Bundesbern nahelegt: Mehr als die Hälfte der Befragten empfände es als unfairer, wenn die Stände das Volk bei den EU-Verträgen überstimmen. 30 Prozent fänden es schlimmer, wenn das Volk die Stände überstimmt. Insgesamt spricht sich eine Mehrheit der Befragten für eine EU-Abstimmung nur mit Volksmehr aus.

Ob am Ende für die EU-Verträge das einfache oder doppelte Mehr gilt: Dem nationalen Zusammenhalt wäre es kaum förderlich, wenn Volk und Stände in einer so wichtigen Frage unterschiedlich abstimmen. Im Bundeshaus wird im Notfall eine Einigungskonferenz eingesetzt, damit National- und Ständerat ihre Differenzen überbrücken können. Sind sich Volk und Stände hingegen bei einer Volksabstimmung uneinig, bleibt der Konflikt ungelöst.

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